谁受益谁补偿 让生态保护补偿机制更市场化、多元化

日前，国家发改委、财政部、自然资源部等九部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（以下统称《行动计划》）。提出了建立市场化、多元化生态保护补偿机制的总体要求、重点任务、配套措施等。

国家发改委国土开发与地区经济研究所研究员贾若祥表示，建立市场化、多元化生态保护补偿机制不仅充分体现山水林田湖草生命共同体的特征，通过生态保护补偿机制协调系统内不同区域之间的关系，也充分体现了生态产品具有市场价值的特征，是践行“绿水青山就是金山银山”的重大举措。

让市场平衡环保与经济的关系

复旦大学环境经济研究中心主任李志青在接受记者采访时表示，环境保护发展到今天，很多制度逐渐完善，下一个重点是怎么利用市场经济规律来改变生态环境保护激励的手段，即用经济激励的方式来改变消费、生产过程中的行为。和以往专门通过法律和行政的方式驱动不同，它是利用市场经济来改变消费者和生产者内在的行为。

李志青表示，经济的发展增长与环境保护之间，永远是需要平衡的。市场化很重要，如果只是交给政府来定价，价格定得低，大家没有积极性保护。价格定得高，经济发展又跟不上了。如何平衡，要交给市场来定。

“生态环境的补偿机制，实际上提了很多年了，但是一直是比较碎片化，各个地方搞的模式不一样，不同模式之间存在着很多问题，这些问题是什么呢？标准不统一。”李志青说，《行动计划》把多个地方探索出来的成功经验归纳起来，放到一起，让大家有了统一的原则。

《行动计划》提出，要坚持谁受益谁补偿、稳中求进的原则，加强顶层设计，创新体制机制，实现生态保护者和受益者良性互动，让生态保护者得到实实在在的利益。《行动计划》明确到2020年初步建立市场化、多元化生态保护补偿机制，初步形成受益者付费、保护者得到合理补偿的政策环境。将从九个方面建立市场化、多元化生态保护补偿机制，例如，健全资源开发补偿制度，优化排污权配置，完善水权配置，发展绿色金融等等。

《行动计划》明确了重点任务，建立市场化、多元化生态保护补偿机制要健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度，合理界定和配置生态环境权利，健全交易平台，引导生态受益者对生态保护者的补偿。

贾若祥表示，合理界定和配置生态环境权利，是推进市场化、多元化生态保护补偿机制奠定制度基础。尤其是排污权配置、水权配置、碳排放权配置等，要结合不同区域生态环境和经济社会发展实际，将排污权、水权以及碳排放权合理界定好并层层配置下去，从而促进生态环境领域引入市场化机制，通过市场化机制提高生态保护和环境治理的效率和效益。

比如，针对排污权的配置问题，在满足环境质量改善目标任务的基础上，企业可以通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、清洁化改造、污染治理、技术改造升级等产生的污染物排放削减量，可按规定在市场交易。

污染者付费 保护者得益

生态保护补偿机制多年前已经在探索中前行。

新安江目前是中国水质最好的河流之一，是钱塘江正源及浙江省最大入境河流，发源于安徽省黄山市休宁县。2011年起，全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江启动实施。

新安江景色（新华社记者 徐昱 摄）

上游保护好了水质，下游从中受益。新安江三分之二在安徽境内，平均出境水量占千岛湖年均入库水量近七成。各方约定，只要安徽出境水质达标，下游的浙江省每年补偿安徽1亿元。

水质清澈，鱼翔浅底，新安江治理的成功离不开黄山市的多措并举。水陆兼顾，加强生态修复，黄山市相继实施了农村面源污染、城镇污水和垃圾处理、工业点源污染整治等一批重点项目。截至目前，已累计完成投资130多亿元。

加大补偿力度、完善补偿机制，很多地方都在踊跃探索生态保护补偿机制。

污染者付费。《行动计划》要求，要健全资源开发补偿制度，自然资源是生态系统的重要组成部分，资源开发者应当对资源开发的不利影响进行补偿。山东临沂的尝试可圈可点。今年1月份，临沂市生态环境局组织第三方监测单位对全市36个重点河流考核断面进行了监测，共有4个断面超标，4个县区需缴纳生态补偿金182万元。除此之外，临沂市还定期通报重点河流生态补偿情况，到事到人，补偿金每个月计算一次。

保护者得益。如何坚持谁受益谁补偿的原则，让生态保护者得到实实在在的利益呢？青岛市做出了积极探索，2018年，青岛空气质量改善明显，空气质量优良率85.3%，同比提高6.7个百分点。参与了秸秆禁烧考核的几个区，均未出现焚烧秸秆火点，每个区年终一次性奖励50万元。

《行动计划》表示，党的十八大以来，生态保护补偿机制建设顺利推进，重点领域、重点区域、流域上下游以及市场化补偿范围逐步扩大，投入力度逐步加大，体制机制建设取得初步成效。

投资缺口较大 存在“一刀切”现象

党的十九大报告指出：“要建立市场化、多元化生态补偿机制”。这要求在建立生态补偿机制过程中要重视市场化、多元化的特征。

《行动计划》提到，生态保护补偿机制在实践中还存在企业和社会公众参与度不高，优良生态产品和生态服务供给不足等矛盾和问题，亟需建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，激发全社会参与生态保护的积极性。

《行动计划》的一大亮点是发展绿色金融，建立绿色利益分享机制。目前，我国市场化补偿机制仍正在探索之中。例如，安徽省黄山市设立新安江绿色发展基金，甘肃、内蒙古、宁夏、浙江省东阳-义乌等地相继出现水权交易、水票，以及中国水权交易所正式挂牌成立等。

李志青表示，以前，投资缺口更多借助于财政力量，现在希望能够借助于或者引入更多的社会资本。这就要用到金融的手段，但在真正的绿色投资融资方面，资金还是比较短缺的。

中国财政科学研究院盘和林指出，从资金来看，我国生态保护补偿高度依赖中央及各级地方政府财政资金及投资，市场化补偿机制仍处于探索阶段，尚未真正建立。范围偏小、标准偏低、重复补偿、形式单一、长效机制不足，存在“一刀切”现象。

对于环境保护的成本核算，目前缺乏一些比较科学合理的方法和研究，很难估计出真正的成本出来。“一刀切”其实是出于简便便利的需要，但会引起很多问题。李志青说。

环境保护的成本收益不对等，界定模糊。《行动计划》提到，要合理界定资源开发边界和总量，确保生态系统功能不受影响。“我们在市场上买一个东西，为什么价格明确？因为它的成本和收益都是明确的。但是，环境保护的公共产品的成本和收益，很大程度上是模糊的。”李志青说。生态环境保护过程中下一步的重点是积极探索环境保护公共产品的价格机制，这关系到很多问题，比如说绿色GDP的核算，自然资源资产负债表制定，生态环境补偿等等问题。

北大环境学院E20联合研究院副院长薛涛表示，跨区域的补偿，必然存在富裕地区带动贫穷地区的问题，除了投资缺口较大、基础研究不足之外，也有协调难题，比如地区之间、行业之间等协调起来都很困难。